Paradoxe : à la veille de l’élection du Parlement européen en 2024, la démocratie européenne reste la grande oubliée

Le deuxième alinéa de l’article premier du Traité sur l’Union européenne (TUE) proclame que « Le présent traité marque une nouvelle étape dans le processus créant une union sans cesse plus étroite entre les peuples de l’Europe, dans laquelle les décisions sont prises dans le plus grand respect possible du principe d’ouverture et le plus près possible des citoyens ». La première phrase de l’article 2 du même traité proclame ensuite que « L’Union est fondée sur les valeurs de respect de la dignité humaine, de liberté, de démocratie, d’égalité, de l’état de droit, ainsi que de respect des droits de l’homme, y compris des droits des personnes appartenant à des minorités ».

Il ne suffit pas que ce traité proclame la démocratie et l’égalité, encore faut-il qu’elles soient mises en œuvre. Cela doit commencer par les institutions elles-mêmes de l’Union et leur fonctionnement. Les citoyennes et les citoyens de cette Union doivent être impliqués dans l’élaboration et la mise en œuvre des modalités pratiques de l’exercice de la démocratie.

La nécessité d’une réforme institutionnelle de l’Union européenne à cet effet est, depuis de longues années, l’objet de constats et de débats dans les cercles politiques européens. La séquence en cours depuis maintenant plus de deux ans illustre de manière éclatante à quel point l’ordre européen actuel se trouve complètement inversé par rapport à un fonctionnement démocratique normal. L’ordre démocratique n’est pas respecté puisque le Parlement est subordonné au Conseil européen, de même que la Commission.

Le Conseil européen ne dispose d’aucune légitimité démocratique au niveau européen. Combien de temps encore l’Union européenne souffrira-t-elle d’un dysfonctionnement démocratique majeur et bloquant ? On ne convaincra pas les citoyens européens de la nécessité de voter lors des élections prévues dans onze mois, par-dessus tout de s’impliquer politiquement dans le fonctionnement de l’UE, sans leur témoigner d’abord le respect qui leur est dû et sans lequel ils seront tentés d’adopter une attitude hostile ou détachée à son égard.

1. La Conférence sur l’avenir de l’Europe – 9 mai 2021–9 mai 2022

Fondée sur le concept de consultations thématiques de panels de citoyens cher au président de la République française et déjà utilisé en France sous le label alléchant de « démocratie participative », mais plutôt comme moyen de contourner la démocratie représentative, elle constitue néanmoins en soi un événement majeur par sa nouveauté et son ambition affichée. Au Conseil européen, les chefs de gouvernements nationaux homologues de Monsieur Macron ne se laissent vraiment convaincre ni de sa nécessité, ni de la méthode. Le Conseil de l’Union européenne traîne les pieds, mais la Commission et, surtout, le Parlement européen se montrent plus réceptifs.

Avec pour slogan « l’avenir est entre vos mains », les citoyens des 27 États membres sont invités à s’exprimer selon un ensemble de modalités diverses et complémentaires, sur les orientations à venir de l’Union européenne, ses politiques en tous domaines, son degré d’ambition et ses perspectives d’évolution. Malgré ses limites, elle constitue un rare exercice d’expression de citoyens sur l’avenir de l’Union européenne.

Grâce, en effet, à la mobilisation active de plusieurs organisations de la société civile, si elle n’atteint pas la dimension escomptée, elle débouche toutefois, avec la participation de plus 50 000 Européens et à travers les 9 thèmes imposés¹, sur 49 propositions et 325 mesures imaginées pour les concrétiser. Au moins 14 de ces 49 propositions ambitieuses nécessiteraient la réforme sur plusieurs points des traités², par exemple, la substitution de la majorité qualifiée à la règle de l’unanimité au Conseil européen et au Conseil de l’Union européenne, abolissant le droit de veto des États membres.

Adopté par la dernière plénière de la Conférence les 29 et 30 avril 2022, le rapport final de la Conférence est ensuite remis aux présidentes et présidents des institutions politiques européennes, Roberta Metsola (Parlement européen), Ursula von der Leyen (Commission), Charles Michel (Conseil européen) et Emmanuel Macron (au titre de la présidence tournante semestrielle du Conseil de l’Union européenne), présents à cette occasion à Strasbourg au Parlement européen, le 9 mai 2022.

La présidente de la Commission européenne annonce être encline à une réforme de l’UE, y compris « en changeant les traités si nécessaire »³, tandis que Dubravka Šuica, vice-présidente notamment chargée de la démocratie, assure que la Commission prend très au sérieux les propositions de la Conférence.

De son côté, le président de la République française, Emmanuel Macron, évoque la convocation d’une convention pour la révision des traités européens et déclare même soutenir la prise de décision à la majorité qualifiée, au sein du Conseil de l’Union européenne.

2. L’article 48 du Traité sur l’Union européenne

Cet article résultant, dans sa rédaction actuelle, du traité de Lisbonne⁴ accorde au Parlement le droit de demander une réforme des traités (TUE et TFUE), les représentants des gouvernements des États membres conservant toutefois le droit d’y donner suite ou non. La possibilité de convoquer une convention à cet effet y figure explicitement.

Certains déduisent immédiatement du rapport de la Conférence qu’une réforme des traités est indispensable. Ils ne voient pas que l’article 48 TUE bloque de facto toute réforme des traités par les conditions qu’il impose, et ce bien que son premier alinéa affirme cette possibilité de réforme et décrive à cette fin deux dispositions alternatives (procédure ordinaire ou procédures simplifiées). En effet, ce sont bien les gouvernements nationaux qui lancent le processus de révision des traités, et le Parlement, s’il peut adresser une demande en ce sens au Conseil de l’UE qui la transmet au Conseil européen, n’a qu’un rôle consultatif. Une fois les travaux d’une éventuelle convention achevés, c’est la conférence des représentants des gouvernements des États membres, convoquée par le président du Conseil de l’UE, qui arrête d’un commun accord les modifications à apporter aux traités. Ici encore, le dernier mot appartient « d’un commun accord », donc à l’unanimité, aux gouvernements nationaux pour accepter ou refuser de réformer les traités. Comment trancher ce « nœud gordien », alors que 13 États membres de l’UE s’opposent à toute réforme des traités ?

3. La résolution du Parlement européen « sur le suivi des conclusions de la Conférence sur l’avenir de l’Europe » – 4 mai 2022

Dès le 4 mai 2022, sans attendre la présentation officielle du rapport, le Parlement européen adopte en plénière une résolution P9_TA(2022)0141 « sur le suivi des conclusions de la conférence sur l’avenir de l’Europe » 2022/2648(RSP)⁵.

Notons que l’abolition de la règle de l’unanimité n’est demandée par le Parlement que pour le Conseil (de l’Union européenne) et non pour le Conseil européen des chefs d’État et de gouvernement, tandis que la Conférence sur l’avenir de l’Europe (proposition n° 39, 1. § 2) mentionne simplement « Toutes les décisions actuellement prises à l’unanimité devraient, à l’avenir, être adoptées à la majorité qualifiée ».

Mais 14 mois plus tard, fin juin 2023, le Parlement européen n’a toujours pas envoyé de demande au Conseil de l’UE et le Conseil européen n’a pas encore été saisi.

4. La résolution législative du Parlement européen sur la proposition de règlement du Conseil portant élection des députés au Parlement européen (« réforme de la loi électorale ») – 3 mai 2022

L’article 223 (1) TFUE dispose que :

« 1. Le Parlement européen élabore un projet en vue d’établir les dispositions nécessaires pour permettre l’élection de ses membres au suffrage universel direct selon une procédure uniforme dans tous les États membres ou conformément à des principes communs à tous les États membres.

» Le Conseil, statuant à l’unanimité conformément à une procédure législative spéciale et après approbation du Parlement européen, qui se prononce à la majorité des membres qui le composent, établit les dispositions nécessaires. Ces dispositions entrent en vigueur après leur approbation par les États membres, conformément à leurs règles constitutionnelles respectives. »

Conformément à cet article, le Parlement européen adopte en plénière le 3 mai 2022 une Résolution législative P9_TA(2022)0129 « sur la proposition de règlement du Conseil portant élection des députés au Parlement européen au suffrage universel direct, abrogeant la décision du Conseil (76/787/ECSC, CEE, Euratom) et l’acte portant élection des membres du Parlement européen au suffrage universel direct, annexé à cette décision »⁶.

Près de 14 mois plus tard, le 27 juin 2023, aucun accord ne peut être trouvé entre les gouvernements des États membres concernant les propositions du Parlement. Seul le Bundestag engage le 25 mai 2023 un débat sur le sujet mais renvoie la décision. En fait et comme on le craignait, la plupart des gouvernements nationaux affichent leur scepticisme. À l’issue du Conseil des affaires générales (GAC) du mardi 27 juin 2023, la présidence suédoise du Conseil de l’UE résume ainsi la situation : « Les États membres « soutiennent fermement les efforts visant à renforcer la dimension européenne des élections au Parlement européen, mais [ils] ont des points de vue différents sur des éléments spécifiques de la proposition du Parlement européen [de mai 2022 NDLR] ». Les réserves concernent surtout le concept dit des « candidats têtes de liste » (Spitzenkandidaten), en vertu duquel la « famille politique » disposant du plus grand nombre de sièges au Parlement nouvellement élu se voit confier le choix de la présidente ou du président de la Commission européenne à venir, mais aussi celui de listes transnationales.

Aussi, malgré le souhait du Parlement européen de voir la réforme mise en œuvre avant les élections de 2024, il n’est plus vraisemblable que cela se produise. En effet, le Code de bonne conduite en matière électorale du Conseil de l’Europe⁷, même s’il n’a que le statut d’un avis, stipule que les règles électorales ne doivent pas être modifiées moins d’un an avant une élection, ce délai étant désormais dépassé. Il est donc clair maintenant que cette réforme de la loi électorale européenne ne pourra s’appliquer.

5. Proclamée par le Traité sur l’Union européenne, l’égalité entre citoyens européens est bafouée par ce même traité

Il demeure que cette « résolution législative du Parlement européen sur la proposition de règlement du Conseil portant élection des députés au Parlement européen au suffrage universel direct » n’aborde même pas la question de l’égalité entre les citoyens de l’Union que prescrit pourtant l’article 9 TUE, qui dispose : « Dans toutes ses activités, l’Union respecte le principe de l’égalité de ses citoyens, qui bénéficient d’une égale attention de ses institutions, organes et organismes. Est citoyen de l’Union toute personne ayant la nationalité d’un État membre. La citoyenneté de l’Union s’ajoute à la citoyenneté nationale et ne la remplace pas ».

Dans son jugement du 30 juin 2009, la Cour fédérale de Karlsruhe⁸ souligne à juste titre que l’article 14(2) TUE « Le Parlement européen est composé de représentants des citoyens de l’Union. (…) La représentation des citoyens est assurée de façon dégressivement proportionnelle, avec un seuil minimum de six membres par État membre. (…) » contredit l’article 9 TUE.

Ainsi, pour cette Cour, avis semble-t-il partagé par les Cours constitutionnelles des autres États membres, à l’heure actuelle, la représentation des citoyens au sein du Parlement européen ne relève pas de l’égalité entre les citoyens de l’Union (article 9 TUE), mais de leur nationalité, critère discriminatoire dont la Cour souligne qu’il est absolument prohibé dans l’UE. C’est ainsi, qu’en 2024, un eurodéputé maltais représentera 89 177 citoyens électeurs, tandis qu’un eurodéputé allemand en représentera 867 652, presque 10 fois autant. Ceci résulte de la représentation dégressivement proportionnelle des citoyens (article 14(2) TUE), liée à la volonté de représenter au sein d‘une seule assemblée « parlementaire » à la fois les États membres et les citoyens, au lieu de confier chacune de ces deux fonctions fondamentalement contradictoires à deux assemblées distinctes : la chambre basse (le Parlement européen) représentant les citoyens⁹, une autre chambre (« haute ») représentant les États membres de manière égalitaire.

L’Union est ainsi en contradiction avec ses propres principes (article 9 TUE), comme avec l’idée qu’elle se fait d’elle-même en tant qu’Union de citoyens. Pour la Cour de Karlsruhe, et ceci est déjà pris en compte par l’article 23 de la Loi fondamentale de la République fédérale d’Allemagne, l’UE n’est qu’une association d’États souverains, en contradiction avec la déclaration de Jean Monnet à Washington le 30 avril 1952 : « Nous ne coalisons pas des États, nous unissons des hommes ». Et il manque encore à l’UE un organe politique de décision constitué sur le fondement d’une élection au suffrage universel et revêtu de la capacité de représentation unitaire de la volonté du peuple.

Conclusion : les gouvernements des États membres s’opposent à l’avènement de la démocratie européenne

Les propositions de la Conférence sur l’avenir de l’Europe présentées dans son rapport final sont immédiatement prises en compte par le Parlement européen. Par les voix de leurs présidentes et présidents, trois des quatre principales institutions politiques européennes (Parlement européen, Commission européenne et Conseil de l’Union européenne) déclarent les soutenir. Pourtant, fin juin 2023, le processus de saisine en vue de la convocation d’une convention pour réformer les traités n’est toujours pas activé. Par ailleurs la résolution législative du Parlement pour une réforme de la loi électorale européenne n’ayant pas encore été examinée par les Parlements des États membres (à l’exception partielle du Bundestag), elle restera sans suite. Par conséquent, sauf surprise, les citoyens électeurs européens seront convoqués entre le 6 et le 9 juin 2024 dans chacun des États membres sur la base de préoccupations nationales, sans aborder les thèmes relatifs à l’avenir de l’Europe, laissant entrevoir à la fois une abstention massive et la présence massive voire dominante parmi les nouveaux élus des forces visant, sous différents prétextes, à détruire l’Union. De cela, les gouvernements actuels des États membres et les députés européens actuels seront comptables devant l’Histoire.

Sous leur forme actuelle, en effet, les élections dites « européennes » ne consistent en fait qu’en la juxtaposition de 27 élections nationales. Celles de 2024 auront du mal à promouvoir le bien et l’avenir communs à l’ensemble des citoyens européens.

Le Parlement européen ne peut imposer la volonté du peuple que dans un nombre de cas assez limité. Les gouvernements des États membres, maîtres des traités et de leurs évolutions, maintiennent leurs prérogatives. Imaginer un instant que ces gouvernements puissent, par exemple, se départir du droit de veto relève de la naïveté.

La démocratie figure explicitement à l’article 2 du Traité sur l’Union européenne et elle est au premier rang de nos exigences. Les citoyens européens ne doivent pas se laisser confisquer leur souveraineté intrinsèque. Pour cela, il faut que leurs représentants dotent l’Europe d’une constitution¹⁰, fondement du droit interne européen. Les gouvernements des États européens sont légitimes dans leurs pays respectifs mais dans ces pays seulement. Depuis que les gouvernements européens des années 1950 ont entrepris d’unir l’Europe au moyen de traités, et non d’une constitution, ils se sont arrogé le pouvoir, mais en 1954, 1984, 1994 et 2005, les projets de « traités constitutionnels », un oxymore, antidémocratiques n’ont pas reçu l’assentiment populaire et ont été rejetés.

Les citoyens européens, le peuple souverain, doivent prendre en main l’avenir de l’Europe, après 73 ans de « petits pas » qui ont insuffisamment fait avancer la démocratie. L’environnement géopolitique mondial est fait de puissances agressives qui n’hésitent pas à se servir du Hard Power de la force armée. Elles se moquent du droit international et du Soft Power de l’Union européenne. Il faut, de toute urgence, que les citoyens européens comprennent que le temps presse. Exigeons l’application des règles démocratiques et faisons savoir aux candidats députés européens que pour avoir nos suffrages, ils devront s’engager à rédiger et à faire adopter une constitution fédérale européenne. Sans elle, il sera impossible d’arrêter le déclin de l’Europe, de plus en plus dépassée par les puissances émergentes.

Il est déplorable que la commission des Affaires constitutionnelles de l’actuel Parlement européen se soit entêtée jusqu’à présent à rester dans le cadre de l’article 48 du traité sur l’Union européenne relatif aux modifications des traités, en formulant des propositions qui n’ont aucune chance d’être avalisées par le Conseil européen et n’aboutiraient pas, en tout état de cause, à la Constitution fédérale dont l’Europe a besoin. C’est pourquoi il faut se réjouir de l’initiative prise par la section italienne du Mouvement européen d’écrire à son Parlement national, et d’inciter les sections des autres États membres à faire de même, pour informer les autres Parlements de l’accord conclu entre les groupes politiques PPE, S&D, Renew Europe, Verts et Gauche du Parlement européen, sur le lancement d’une convention constituante, associant le Parlement européen, les parlements nationaux et la société civile. La section italienne du Mouvement européen annonce que l’accord pourrait être présenté à la presse début septembre et qu’une proposition de résolution pourrait être déposée en commission des Affaires constitutionnelle du Parlement européen afin d’y être votée en octobre, en vue d’un débat et d’un vote en plénière d’ici la fin de l’année. Comme la section italienne du Mouvement européen, espérons que les parlementaires, nationaux et européens, abandonneront enfin la voie intergouvernementale et emprunteront le chemin démocratique et transparent du parlementarisme constituant.

L’Europe sera démocratique et fédérale ou ne sera pas. Elle ne sera pas fédérale sans être démocratique. Sinon, comment se l’approprier, l’aimer et la défendre ?

François Mennerat

Jean Marsia

Publié le 7 juillet2023
Mis à jour le 8 août 2023

Notes et références